Obsah kapitoly

---

1.7 Právní stát

Právo je spojeno se státem. Dokonce již víme, že podle Georga Jellineka je právní teorie součástí věd o státu. Stát právo vytváří (je tvůrcem práva), nebo alespoň uznává, uskutečňuje právo (prostřednictvím svých orgánů). Zároveň je stát adresátem práva (právní normy regulují jeho chování či vůbec jeho existenci). Stát právo vytváří, podílí se na jeho uplatňování ve společnosti a také bývá adresátem právních norem. I pokud však činnost státu reguluje zákon, státem vytvořený, (například občanský zákoník, který považuje stát za právnickou osobu), hovoříme o právu heteronomním a nikoli autonomním.

Stát nemůže jednat – či spíše by neměl, pokud mluvíme o právním státě – jinak, než jak mu výslovně ukládají právní normy. Realizovat státní moc lze pouze na základě a v mezích práva. Toto omezení vyplývá z ústavy, zákonů a dalších právních aktů, a meziná­rodních smluv. Pokud hovoříme o zákonnosti, máme tím na mysli všeobecnou vázanost právem (v našem případě v podobě alespoň zákonů), které podléhá také stát. Ústava České republiky tento požadavek formuluje v čl. 2 odst. 3: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“

Pro spojení práva a státu jako určité politické a mocenské organizace společ­nosti má stěžejní význam požadavek primátu (převahy) práva nad státem, který se projevuje v ideji právního státu. Stát podle této ideje nemá právo plně pod svou mocí – stát je právu podřízen a musí jej respektovat.

• Může normotvůrce dělat s právem cokoli?

  Otázkou, která se v této souvislosti objevuje, zní, zda je pozitivní právo zcela v dispozici normotvůrce (například v našem případě parlamentu); zda si s ním může dělat všechno, co chce. Z pohledu přirozenoprávního paradigma na tuto otázku můžeme odpovědět snadno. Německý právní filosof Robert Alexy v tom cituje Spolkový ústavní soud: „Právo a spravedlnosti nejsou zákonodárci k dispozici. Představa, že „ústavodárce může vše uspořádat podle své vůle, by znamenala návrat k duchovnímu stanovisku bezhodnotového právního pozitivismu, které je v právní vědě a praxi už dlouhou dobu překonané. Právě doba národního socialismu v Německu učí, že i zákonodárce může stanovit neprávo“ (BVerfGE 3, 225 (232)). Z tohoto důvodu Spolkový ústavní soud souhlasil s možností odepřít národně socialistickým „právním“ předpisům platnost jako právu, protože protiřečí základním principům spravedlnosti tak zjevně, že soudce, který by chtěl je samotné nebo jejich právní následky uznat, by vyslovoval neprávo místo práva (BVerfGE 3, 58 (119); 6, 132 (198)).“ (Alexy 2009: 28).

I v případech, že stát, prostřednictvím svých orgánů, může právo změnit, může tak učinit pouze dopředu stanoveným způsobem, a i tak s ním nemůže činit cokoli. Tuto myšlenku někdy nazýváme „vláda práva“, která je vyjádřením toho, že stát je vázán právem.

• Kvalitativní stránka práva v soudním rozhodování

  Právo, kterým je stát vázán však musí mít určité kvality, aby bylo předvídatelné a srozumitelné všem lidem, a aby představovalo dostatečnou ochranu před silou veřejné moci. Nejvyšší správní soud to například vystihuje takto:

  „[56] Mimořádná opatření jsou výjimečným právním nástrojem veřejné moci použitelným jen ve zvláštních situacích charakterizovaných rizikem vzniku nebezpečí či dokonce poruchy zasahující větší skupiny obyvatelstva, území či oblasti lidského života. Jde o instrumenty regulace, které se ve srovnání s regulací „běžnou“ vyznačují intenzivnějšími zásahy do základních práv a svobodného života jednotlivců i společnosti. Rozsah možností zakazovat, přikazovat či omezovat, kontrolovat a vynucovat sankcemi je nebývalý. Právě pro jejich povahu mohou být používána jen na nezbytnou dobu a v nezbytném (osobním, územním, sektorovém) rozsahu. I proto, že (s nadsázkou) dávají vzpomenout na dobu nesvobody, ve které neodůvodněné příkazy, zákazy či omezení byly na denním pořádku, se nesmějí stát „novou normalitou“. Jejich rozumnost, srozumitelnost, jednoznačnost, stálost, soudržnost, systémovost a z toho přirozeně vyplývající přesvědčivost, by v ideální situaci ani neměly adresáty regulace vést k pochybnostem o její nejen nezbytnosti, ale vhodnosti, účinnosti a přiměřenosti. Regulace, která je prakticky plošná a zároveň pro mnohé citelná, musí tyto vlastnosti mít jednoduše proto, aby většina adresátů ji přijala a řídila se jí. Regulaci tohoto typu a rozsahu totiž nelze ani plošně zkontrolovat, ani vynutit.“ rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1.8.2021, čj. 1 Ao 5/2021-73

Z pozitivněprávního pohledu je to mnohem komplikovanější. Pozitivní právo je dáno autoritou – jeho legitimita je dáno touto autoritou, aniž by k tomu stát vytvářel jakékoli jiné předpoklady. Tím se nám ale také potvrzuje, že – pokud nemusíme uznat jinou autoritu než mocenskou – normotvůrce není limitován ničím jiným než svou pravomocí. Pokud je to suverén, tak to vypadá, že není limitován ničím, což není tak úplně pravda. I v těchto případech je nutné, aby v moderním demokratickém právním státě postupoval racionálně [viz např. body 68 a 77 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 ze dne 9. 2. 2021 (123/2021 Sb.)]

Existuje však institut, který se jmenuje materiální jádro ústavy. Jedním z prvních míst, na kterém se objevuje imperativ nezměnitelnosti (tedy zákaz měnit jádro ústavy) je revize francouzské ústavy ze 14. srpna 1884. V současné francouzské ústavě (podobně jako např. v ústavě Senegalu) se lze setkat s téměř identickým článkem (č. 89). Tyto články stanovují, že republikánská forma vlády nesmí být podrobena jakékoli revizi.

Vzhledem k zákazu měnit materiální jádro ústavy (v našem případě č. 9 odst. 2 Ústavy České republiky) – tzv. imperativ nezměnitelnosti materiálního jádra ústavy, proto ani zákonodárce (parlament) nemůže zasáhnout do ústavy libovolně, ale jen zákonem danou procedurou a mimo limity dané samotnou ústavou. Nemůže si tedy dělat s pozitivním právem vše, co by chtěl, ale je omezen. Ne celé pozitivní právo je proto změnitelné. To samo o sobě není tak překvapivé, když si uvědomíme, že některé ústavy jsou rigidní (obtížně měnitelné) dokonce natolik, že svou změnu vylučují.

Takový zákaz měnit některé části ústavy je odvodněn tím, že změnou základu práva (představme si např. kompetenční normy, a tedy i ústavy) dochází ke změně práva jako celku, což nese nemalé náklady (v širokém smyslu). Proto má smysl konstruovat principy, které jsou neměnné či nezrušitelné. Vladimír Klokočka (1929–2009) je označil jako „nadpozitivní právo“ a je pro něj nerozhodné, jestli mají formu pozitivního práva nebo ne. Současně uvádí, že všechny principy či všechny pravidla jsou změnitelné – silou, mocensky nebo násilím. Ale s tím, že dochází ke změně systému.

• Princip právního státu v soudním rozhodování

  Princip právního státu je natolik významný, že přesahuje do všech součástí práva, do každého právního institutu či pravidla. Například Nejvyšší správní soud jeho význam v některých součástech práva vnímá takto: „Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Součástí pojmu právního státu v jeho soudobém chápání je vyloučení libovůle při výkonu veřejné moci. K tomu slouží při rozhodování o právech a povinnostech, děje-li se tak vydáváním formalizovaných individuálních aktů aplikace práva zákonem stanoveným procesním postupem, tedy i u rozhodnutí vydávaných v daňovém řízení, zpravidla odůvodnění takových aktů. Smyslem a účelem odůvodnění je především ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (srov. v tomto ohledu judikaturu Ústavního soudu, např. jeho nález ze dne 6. 3. 1997, sp. zn. III. ÚS 271/96, publikovaný pod č. 24/1997 Sb. ÚS, viz též www.usoud.cz). Obsah odůvodnění proto musí být takový, aby uvedený účel, tedy zajištění přezkoumatelnosti rozhodnutí, byl naplněn. Tak tomu je, jsou-li z odůvodnění patrné důvody rozhodnutí v kontextu všeho podstatného, co předcházelo jeho vydání a mělo vliv na jeho obsah. Paušálně definovat požadovaný „minimální“ rozsah odůvodnění, aby bylo v konkrétním případě ještě přezkoumatelné, dost dobře nelze, neboť toto je vždy kontextuální a individuální kategorií – zrcadlí se v něm zejména průběh předchozího řízení, především procesní aktivita stran a prováděné dokazování, povaha skutkových a právních otázek, které byly v řízení řešeny, a v rozhodnutí, jímž bylo jiné rozhodnutí přezkoumáváno, i povaha a rozsah přezkumné činnosti orgánu, který ve věci rozhodoval, jak vyplývá z konkrétní procesní úpravy.“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19.2.2008, čj. 7 Afs 212/2006–74, č. 1566/2008 Sb. NSS)