Obsah kapitoly

---

4.3 Tvorba práva

Pokud uvažujeme o záměrné a racionální tvorbě práva (což je ideální, a dokonce i žádoucí stav), měli bychom dodržet všechny požadavky, které jsou spojené s jakýmkoli procesem, ke kterému v právu dochází. Ten se totiž (se spoustou detailů, odlišností a výjimek) odehrává ve třech stádiích (ta stádia se v různých typech postupů mohou měnit, ale jejich podstata zůstává zachována):

1. Zjištění rozhodujících skutečností. Nejprve je nezbytné poznat řešený problém po faktické i právní stránce. Zde se opět vracíme k materiálním pramenům práva, avšak je nezbytné i právo poznat (tzn. využít prameny poznání práva).
2. Vytvoření právní normy. Pokud má normotvůrce dostatečný rozsah znalostí o řešeném problému, může vytvořit právní normu, jako nástroj, který je pro jeho řešení nejvhodnější. V tuto chvíli by měl také předvídat, jaké to bude mít právní a faktické dopady. V této fázi nejde o nalezení právní normy, ale o její vytvoření. Stejně jako v procesu aplikace práva však i zde probíhají operace s právní normou.
3. Formulace právní normy. To je největší problém: normotvůrce musí napsat právní normu (písemně ji vyjádřit formou právního předpisu) tak, aby byla dostatečně obecná a řešila všechny podobné situace, a aby ji adresát interpretoval (vyložil a pochopil), jak normotvůrce zamýšlel.

K řádnému naplnění všech tří stádií slouží náležitosti tvorby práva. Jedná se o požadavky, které v souvislosti s (socialistickou) tvorbou práva představil Viktor Knapp (Knapp 1983: 111 a n.), a které následně zpracoval Jaromír Harvánek (Harvánek 2008: 226 a n.) již bez ideologických souvislostí. Bez ohledu na jejich spojitost se socialistickou zákonností lze tyto náležitosti akceptovat i dnes. Náležitosti tvorby práva jsou požadavky, jejichž splnění má vést k bezvadnému výsledku. Dělíme je do dvou skupin formální a materiální (obsahové). Zatímco splnění formálních náležitostí obvykle vede k řádnému výsledku, splnění obsahových náležitostí zvyšuje pravděpodobnost, že výsledek bude správný.

Mezi formální náležitosti řadíme:

• Existenci legislativní pravomoci normotvůrce;
• Realizaci legislativní pravomoci ve svěřené působnosti;
• Dodržení principu hierarchie právních předpisů a právních norem.
• Dodržení předepsaného procesu tvorby.

Legislativní pravomoc, tedy – v právním smyslu – schopnost či možnost vytvářet právní normy je nezbytnou podmínkou řádné tvorby práva. Souvisí s legislativní působností, tedy omezením legislativní pravomoci. Pokud má normotvůrce legislativní pravomoc, může (smí i může) vytvářet právní normy (v podobě právních předpisů), ale může ji realizovat pouze ve svěřené působnosti. K realizaci legislativní pravomoci musí být v některých případech splněna další podmínka. Pak jde o legislativní pravomoc podmíněnou. Není-li žádná podmínka vyžadována, vyjma existence ústavou svěřené pravomoci, jde o nepodmíněnou legislativní pravomoc. (Havránek 2007: 459). Podmínky mohou být normativní (typicky zmocnění, delegace) nebo faktické (skutečnost, například rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky). V některých případech je orgán s nepodmíněnou legislativní pravomocí, což je například Vláda ČR, ještě zmocněn. V takovém případě se jedná o kumulativní delegaci. V tom případě se však možnost (právo) vytvářet právní normy mění na povinnost. Pokud je však zmocnění (delegace) podmínkou nezbytnou, jako je tomu např. u ministerstev, je to delegace kreativní. (Havránek 2007: 459) V případech, kdy je legislativní pravomoc realizována v plném rozsahu, tj. působnost je neomezená, jde o neomezenou legislativní pravomoc. Pokud je působnost omezená, je to omezená legislativní pravomoc. (Šín 2009: 22) Stále klasifikujeme legislativní pravomoc, byť na základě rozsahu legislativní působnosti.

Pravomoc a kompetence

Rozdíl mezi pravomocí a kompetenci vystihl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.): „Podle Ústavního soudu je nutné trvat na rozlišování pravomoci a kompetence. Pravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že pravomoc ministerstev a jiných správních úřadů, popřípadě orgánů územní samosprávy, vydávat odvozené sekundární právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jedná se o právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k tvorbě sekundárních právních norem za podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k určité kompetenci (k určité zákonem vymezené části výkonu státní moci). Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě, nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 79 odst. 3 Ústavy, je pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).“

Pravomoc je tedy možnost, případně povinnost, orgánu veřejné moci realizovat státní (veřejnou) moc ve stanovené formě. Kompetence je konkrétní věcné vymezení podmínek realizace pravomoci prostřednictvím stanovení jejího rozsahu a obsahu. Kompetenci nelze chápat jako subjektivní právo (přestože je to možnost), a proto ji nelze přenášet na jiné subjekty vlastním rozhodnutím, ledaže tak stanoví ústava. (Weyr 1937: 37)

Někdy se při vymezení pravomoci lze setkat se slovním spojením „na základě zákona“ (např. čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky). Podle Františka Weyra je tato slova nutno chápat tak, že zákonodárce předpokládá, že mezi normu stanovenou zákonem a individuální právní akt (rozhodnutí), který autoritativně existující subjektivní práva či povinnosti, nebo je autoritativně stanovuje, může ještě vstoupit sekundární (prováděcí) právní norma. (Weyr 1937: 257) „Na základě zákona“ tak znamená konkretizaci zákonných norem podzákonnými normami.

Obsahové (materiální) náležitosti jsou spojeny se znalostmi, kterými by normotvůrce měl disponovat, aby mohl tvorbu práva provádět odpovědně. Tyto znalosti dělíme do těchto kategorií:

• Normativní (znalost právního řádu);
• Aplikační (znalosti možností aplikace vznikající normy);
• Literární (doktrinální znalosti);
• Faktografické (znalosti skutečnosti, která má být regulována).

Při tvorbě práva je nezbytné dostatečně znát výchozí stav a předvídat možné budoucí interpretace vytvořeného právního předpisu. Krom využívání postupů legislativní techniky je nutné jednat konzistentně (aby adresáti mohli předvídat) a uměřeně. To znamená, že normotvůrce by měl vyjadřovat (a tedy i regulovat) jen to, co je nutné regulovat, a to způsobem, co možná nejšetrnějším.

• Marie Terezie a její přístup k tvorbě práva

  Marie Terezie svůj postoj ke střídmému, racionálnímu a předvídatelnému zákonodárství vyjádřila v listu zákonodárné komisi připravující soukromoprávní kodex (Rouček, Sedláček 1935: 51):

  1. Látku jest přehlédnouti a ze zákona vypustiti to, co patří do učebnice.
  2. Jest se vyjadřovati, pokud možno, krátce a zbytečné podrobnosti, zejména ty, které jsou pro zákonodárce lhostejné, jest přejíti.
  3. Jest se vystříhati dvojsmyslností, nejasností, zbytečného opakování a rozvláčnosti v nařízeních, o kterých žádný rozumný člověk nepochybuje.
  4. Není se vázati na římské právo a jest za základ bráti přirozenou slušnost.
  5. Není se pouštěti do subtilností a jest usilovat o jednoduchost.